提升土地执法能力 推进乡村振兴战略——对提升严格土地执法整治农村滥占耕地违法建房调查思考

日期:2019-11-19来源:本站原创作者:李振华点击:1067 字号: 手机:

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随着农村经济的发展,人口增长,广大农村住房需求量也日益增加,因而建房占用耕地的面积也在逐年增加,特别是部分村民滥占耕地,不批就建违法建房突出,如果任其发展,将成为威胁耕地安全的一个重大隐患。人多地少是农村的基本情况,合理利用每寸土地,切实保护耕地是县、乡(镇)、村要长期坚持的一项基本国策。

一、瞄靶心:必须从保护土地症结上补短

当前加强农村集体土地特别是农村宅基地管理,是事关农村政治稳定和经济发展乡村振兴的重要工作,也是广大群众迫切希望解决的实际问题。如何正确处理好贯彻落实国家政策、促进经济增长与规范建房管理、严格保护耕地之间的关系,把政策执行到位,把好事做好,已经成为自然资源部门当前及今后一段时期必须高度重视、严肃认真对待的重要问题。笔者通过深入调查,发现诱发农村违法用地建房的问题是:

(一)违法建房堪忧。一是违法买卖宅基地建房突出。二是违法滥占耕地和基本农田建房突出。三是违法不审批建房突出。四是违法公路沿线私搭乱建突出。五是违法审批突出。部分村干部,以权谋私,带头滥占耕地建房,甚至以宅基地许愿、承诺,私批私放宅基地,造成大量违法建住宅现象。

(二)法律观念淡薄。一部分村民认为耕地归自己所有,是属于个人的私人财产,农民群众对耕地“谁耕种,谁占有”的观念根深蒂固,对依法审批等手续漠视。甚至有的村民认为既然怎么样都得罚款,不少村民建房就干脆懒得走程序去申请,而是“先斩后奏”等房建好后交一笔罚款。村民法律知识的欠缺,导致了农民乱占、滥占耕地建房现象的发展和蔓延。

(三)沾亲带故乱批。主要是村级管理不力,非法占地建房制止难。税改后农村村级组织工作量少了,靠批地送点人情,联络干群关系,造成村级组织主观上不愿管,害怕管得过多得罪群众,影响换届选举拉选票,在管理上睁一只眼闭一只眼。为村民占用耕地建房开了方便之门,在一定程度上助长了耕地被占现象的发展。

(四)执法监管偏软。有些基层国土执法队伍耕地保护意识不强,导致宣传不力、管理不力、执法不严、查处不力。对占用耕地建房的现象的处理方式往往是采用“以罚代管”的手段默许违法行为的发生。而土地执法监管手段的单一和偏软,造成遇到农民占地做宅基地此类违法行为,并无实质性的惩戒惩治手段,效力低下。

(五)乱占多建突出。主要是农村“一户一宅”政策难以贯彻落实。尽管对农民宅基地有具体规定,但由于历史遗留问题多、基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理,再加上采用的是无偿、无期限的使用制度,很长一段时间以来农村建房处于无序状态,乱占、多占现象严重,普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意建房,建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地,出现“一户二宅”、“一户多宅”现象。

(六)宣传教育乏力。在农村建设中,没有结合实际,科学合理制定农村建设规划。对打击违法占用耕地和基本农田行为的宣传教育力度不够。

二、寻原因:必须从保护土地瓶颈上革新

目前,农村建房形势特别严峻,可以说是触目惊心、令人震颤。在下乡途中,基本上每天都能看到违规建房。有的无视法律法规国家政策,不批自建,乱占滥建,一户多宅;有的无视政策要求,超面积建房,甚至乱占基本农田、乱占交通沿线;有的无视工作人员劝阻,偷着建、抢着建,甚至与政府对抗着建;有的无视规划管理要求,想在哪建在哪建、想建多高就建多高。究其原因有五种瓶颈:

(一)无知瓶颈。依法治国是我国的基本国策之一。虽然改革开放以来我国人民的法律意识有了很大提高,但在农村很多农民的法律意识依然淡薄。在建房用地时对相关的法律知识知之甚少,虽然有些人有这方面的意识,但由于对具体法律规定知之不详,又不进行相关的法律咨询,因而导致了一些农民错误地认为,土地承包期限延长三十年不变,因此自己承包的土地是“私有财产”完全可以用来建房。误地认为,在自己承包耕地上建房不必要审批。像这样农民在土地法律法规的无知表现,与相关部门的法律法规宣传不到位有一定的关系。

(二)攀比瓶颈。随着改革开放的不断深入,农民的经济收入不断提高,加上党和国家对“三农”的重视和大量投入,使得在农村兴建高档次的房屋成为可能。但不少农民在建房时讲排场,比阔气,盲目贪大求洋,不惜超面积建房。还有些农民的攀比心态是弃旧建新,未经批准随意“摊大饼”式建房,看谁建的面积大,够气派。这样结果是在农村形成了一股建房热。不经规划随意建房、超面积建房、一户多处建房、乱占耕地建房等违法用地行为频频发生,给政府部门的管理带来了许多棘手的问题。

(三)从众瓶颈。一些农民抱着“你也走我也走”的“不吃亏”心理,一旦发现诸如“人情地”、“关系地”现象,便会竞相效仿。这种心态突出表现在农田和公路沿线抢搭抢建,认为抢建越多就会获利越多。而实际上也确实在一些地方由于有关部门的工作不到位,有不少农民从中“发了财”尝到了甜头,没有抢搭抢建的农民反而受了“损失”。这样无疑在群众中产生了很大的负面影响,一定程度上促使了违法占地建房越来越多的发生。

(四)侥幸瓶颈。其实,许多农民知道违法占地行为是要受惩处的,却不惜触犯法律。究其原因,很重要的因素是利益驱动,但也有不少人存在着侥幸心理。认为只要相关部门没发现,就大胆建。等到房子建好了就木已成舟,即使被发现大不了罚点款而已或者找门路、托熟人打关系,在有关部门发现前造成既成事实。因此现在农村,擅自建房、乱建耕地、破坏耕作层等违法手段可谓花样百出。在执法人员较少时,就组织群众暴力抗法,执法人员较多、声势较大时则口口声声停工补办证件,而一旦执法人员离开则依然开工,跟执法部门大打“游击战”。

(五)特权瓶颈。在一些地方,许多基层干部特权思想严重,自持手中有一定的权力,为自己或亲朋好友的违法建房行为大开绿灯,进行袒护甚至带头违法占地建房。置国家相关法律法规于不顾,充当违法占地行为人的保护伞。这些人由于有了少数基层干部的庇护,擅自改变土地用途,借个人建房用地之名,行经营土地获利之实。这些特权行为严重扰乱了土地管理秩序,造成了恶劣影响,也是近年来农村违法用地现象中危害最重,影响最大的一类。

三、强对策:必须从保护土地执法上发力

面对日益增多的土地纠纷案件和农村违法占地建房不断发生,造成土地违法案件增多的现象。如何及时解决土地管理中出现的新问题、新情况,加强农村建设用地的管理,引导群众健康有序的进行美丽乡村建设,坚守保护耕地的红线,遏制违法用地,是各级政府和自然资源部门面临的实际问题。我们必须坚持科学发展观,走节约、集约,合理利用土地的路子,合理利用每寸土地,实现土地资源的可持续利用,积极探索土地管理的新方法、新路子。

(一)保护基本农田。一要加强基本农田保护的力度建立和完善基本农田保护档案。做到帐、表、卡、簿、册、田块完全一致。树立基本农田保护标志,加强对保护碑、牌的管理,对界桩、保护牌损毁的及时恢复。层层落实基本农田保护责任制,把基本农田保护责任状签到农户手中,让农户感到自己也有保护基本农田的义务和责任。强化基本农田保护的检查和执法监察措施,重点检查基本农田是否被乱占滥用,各项基本农田保护制度是否建立并落实等。加大监督检查和执法力度,充分发挥土地执法监察的威慑作用,运用法律赋予的执法手段,及时查处违法占用基本农田的非法占用土地、非法买卖土地的违法占用土地案件。二要严格审批。坚决执行约法三章:严禁未批先建;严禁滥占耕地建房;严禁超面积建房。

(二)营造宣传氛围。加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度,形成集约 节约用地的舆论氛围,提高广大农民群众依法用地意识。针对村干部对土地政策法规了解不多的实际情况,对村委会主要干部进行轮训,使村级干部系统掌握农村宅基地、和耕地保护 等方面的法律规定,提高依法保护、开发和利用土地资源意识。针对农民群众文化特点,开展形式多样的宣传,让土地法律法规家喻户晓,进而提高村民遵守土地法律法规的自觉性,真正使村民依法建房用地意识深入人心。要切实加强自然资源管理队伍建设,进一步健全土地执法动态巡查制度,发挥县、乡镇土地监管员的作用,及时发现和制止土地违法行为。对乱占 与滥用耕地建房等违法行为,自然资源部门、住建局、法院等部门密切配合,形成执法合力,坚决依法 查处。

(三)刹住非法滥占。一要坚决刹住干部非法占地。要立即组织强大力量对滥占耕地建房问题认真地进行一次检查,对于一切违犯《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》侵占耕地的行为,必须强行制止。首先要抓住一些单位和干部的严重违法事例,一件一件分级负责,认真处理,并广为宣传,以示令在必行,法不虚立。对一切非法建筑,分别情况,或处以罚款,或限期令其拆除,或予以没收,特别是对党政机关、企事业单位干部、农村基层干部的非法占地建房,必须从严处理, 情节恶劣的, 坚决予以没收,不得姑息。二要强化监督,加大农户违法用地查处力度。对一些违规建房、占用耕地建房、不审批就建房的,一经发现,立即查处,做到严格执法,依法办事,该罚的就罚,该拆的依法拆除,加大处罚力度,这对于规范农村建房是一项必要的措施。三要严肃问责。制定《县农民违规建房责任追究暂行办法》,县自然资源局,要定期不定期对各乡镇村规范农民建房工作进行督查,并就督查情况进行通报。对领导不力、工作不实、效果不佳的人和事,要依据《县农民违规建房责任追究暂行办法》严肃问责,对违法违规建房治理不力,对滥用职权、徇私舞弊、越权审批、违规收费等不作为、慢作为、乱作为的人员,要严肃追责和查处,情节严重的要向乡镇党委书记、乡镇长、村党总支书记、村委会主任“开刀”。四要对于在土地问题上从事敲诈勒索、行贿受贿、非法倒卖者,更应以经济犯罪或破坏社会主义公有财产罪依法论处。有关土地纠纷案件,自然资源部门、公安、检察、司法部门必须受理。

(四)履行执法责任。一是落实执法监察责任。乡镇人民政府负责对本村辖区内的农村违法用地动态巡查工作。自然资源部门责动态巡查,及时发现,调查取证、及时下达《停止违法耕地行为通知书》等相关法律文书,防止违法用地行为事态发展。二是加强联合执法力度。县自然资源局、各乡镇要及时对非法占用耕地建房和影响较大的非法建设的行为,组织本级自然资源部门、公安、住建、规划、林业等有关部门进行制止,要求当事人拆除违法建筑,恢复土地原状。对案情重大、执法难度大的土地违法案件,由乡镇人民政府和县自然资源局会商后上报县人民政府,由县人民政府依法组织联合执法行动。三是严格实施违纪违法行为责任追究。切实落实农村宅基地管理和耕地保护制度,严格实施土地管理和耕地保护过错责任追究。在耕地保护和土地管理、开发、利用及资金使用过程中的玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为,依照有关规定实施责任追究。对非本村村民以本村村民名义变相购买宅基地建房的非法买卖行为,依法没收其非法购买的土地及地上建筑物,并对买卖双方处以罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。对未经批准擅自建房点土地动工建设的,按违法占地予以查处。国家工作人员和村两委干部以及村组干部参与、纵容、指使非法占地、非法买卖土地建房的,严格追究责任并进行纪律处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(五)科学合理规划。加强对农民宅基地的管理,强化实施规划的措施,特别对用地规模、布局、用地标准,严格按规定控制的范围实施。因地制宜,制订科学合理村庄发展规划。要科学合理利用土地,首先要从实际出发,因地制宜,制订和编订与本村相适应的村庄发展规划和用地规划。这也是合理用地的前提和基础。其次,要严格按照规划进行操作,避免乱占乱建,造成土地资源的浪费。

(六)严格执行政策。严格执行“一户一宅”政策。农村村民一户只能拥有一处宅基地,有“一户二宅或者多宅”的户,必须一律拆除,宅基地交还集体。凡原宅基地未利用或将原住房出卖、出租、赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。严禁城镇居民在农村购买宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅办理相关手续。

(七)深化用地改革。要改革农村村民建房用地指标以户为单位的核定方式,实行按人均用地指标来确定每户用地面积和有偿使用的政策。为遏制土地浪费,对每户占地指标,应按人均占用宅基地的多少,确定一定的面积基数,对基数范围内也应适当收取土地有偿使用费(符合有偿使用的法定原则),对超过基数面积的用地,实行分级加倍收取有偿占用费的办法,以遏制多占、滥占土地建房。占用耕地必须交纳开垦费,由专门部门实施复垦,确保“占一补一”的政策规定落到实处。对在原宅基地上翻建的要限制面积标准,对非移民(工程、地灾)和婚姻原因,迁入他村的农民,原宅基地必须拆除复垦后,才能在新的居住地申请建房用地。原房屋出卖的,新的宅基地必须加倍支付有偿使用费。

(八)盘活资源存量。要制定宅基地利用和管理的奖惩政策,盘活农村土地存量。对“一户多宅”和空置住宅农户,必须限期拆除旧房,多余宅基地交还集体。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,要采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。允许村民将原宅基地和房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂 给有条件申请宅基地建房的本村农民。同时积极探索“宅基地置换”模式,将分散居住的农民集中起来,搬入新建多层或规划合理的住宅中,“腾出来”的农村非农建设用地可以从事其他用途。

(九)规范集约用地。要逐步规范和保护农民建房。要以开展宅基地使用权登记发证工作为契机,因地制宜地组 织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。要严格宅基地申请条件,坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。要规范农村宅基地申请报批程序,健全公开办事制度,提供优质服务。在符合土地利用总体规划和村庄规划的前提下,鼓励农村村民新建、改建、扩建住宅,要充分利用村内空闲地、老宅基地。要按照城镇化和集约用地的要求,鼓励集中规划建设农民新村。使农村宅基地的利用和管理走上合理化、规范化轨道。

(十)铁手法律强制。要启动法院的先予执行制度,法院下达“停工令”协助制止违建行为。《行政诉讼法》对先予执行制度虽然未作规定,但依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条规定:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定。”民事诉讼中有先予执行制度,因此,人民法院审理行政案件或审查非诉行政案件时,可以探索适用先予执行制度,及时控制相对人权益,防止因相对人的损失增大而增加执法难度。在自然资源部门行政执法不阻止相对人实施违建行为时,司法权不能沉默,也可以积极作为。可以尝试由自然资源部门向法院申请强制“停工令”方式,维护自然资源部门“停建通知书”的效力。申请“停工令”的条件:“通知”指向的相对人有不履行“暂停”行为且不暂停就会造成既成的违法事实和扩大违法损失;申请时间:应为自然资源局实施制止行政行为后的十日内。法院受理行政机关的申请后,即时裁定下达“停工令”,不执行“停工令”的,以妨碍司法由法院予以法律强制;强制方式为:冻结建筑材料、拘留行为人。冻结或拘留后仍然不停止的,追究刑事责任。对多次被责令停建或违抗法院停工令而强行建筑的房屋一律强制拆除,损失由行为人自行承担。

作者简介:李振华,彝族,男,1963年12月26日生于牟定县,党员,大学,西南林学院毕业。工作严谨,兴趣广泛,博览群书,谦虚自信。善于研究基层党建,勤于研究“三农”工作,乐于构思文学艺术。在中共牟定县委政策研究室工作。

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