推进土地改革 实现乡村振兴——70年牟定县土地改革实践与深化中国特色土地制度体系

作者:李振华 日期:2019/5/15 来源:本站原创 点击:684 

初春时节,滇中腹地的彝族左脚舞文化故乡的牟定县农村美景如画,放眼望去,白墙黑瓦的一排排小楼错落分布在山坡上,好一幅美丽的山村图景。建国70年以来,在全县农村土地制度改革的缕缕春风吹拂下,一片片老宅基地复垦成了耕地,一栋栋旧危房变成了崭新漂亮的民宅,村民们一张张脸上展露幸福的笑容,映衬着农村土地改革带来的满满收获。

一、推进土地制度改革实践启示

(一)土地制度改革彻底的废除了剥削压迫。1949-1952年的土地改革是新中国成立后第一次土地制度变革。新政权建立后,百废待兴,为恢复农业生产,进行了平分地权的土地改革,即废除土地买卖,变地主所有制为农民个人所有制,实现了耕者有其田。这一阶段,牟定县农业生产组织是以农户为单位的小农生产方式,但这次土改,使农民阶级千百年来的平均土地的愿望第一次得到了最大限度的实现,由此产生了极为显著的制度绩效。首先在经济上,极大的解放和发展生产力。新中国土地改革的完成,废除了封建剥削的地主土地所有制,铲除了延续2000多年的封建统治的经济基础,牟定县农民免除了每年向地主缴纳大约上万吨以上的粮食地租。封建剥削的土地制度彻底废除,全县广大农民实现了祖祖辈辈所期盼的“耕者有其田”的愿望,真正成为土地的主人。

特别是,党在建国初期开展的抗美援朝、镇压反革命、三反五反等运动的成功开展离不开受益于土地改革的广大农民的支持。更为重要的是社会意义上的影响,土地改革完成后,封建地主作为一个阶级永远的消失了,农民在经济上对地主的依附关系被废除,成为具有独立人格的人,形成了一种有利于国家向现代化发展的新的民主自由的社会关系。这一社会结构的巨大改革,为社会主义民主制度建设奠定了基础,成为新中国向现代化迈进的契机。

农业合作化和人民公社时期,探索实践了两个阶段。一是初级农业合作社。土地改革消灭了封建土地所有制,建立了农民土地私有制,极大地激发了农民的生产积极性,对于农业生产的恢复和发展都起到了促进作用。但是,在牟定县,农民个体经济毕竟是一种落后的经济,生产经营规模狭小分散、生产工具简陋,导致了农业发展缓慢,这与人民生活以及工业化对粮食和各种原料作物日益增长的需要明显存在尖锐矛盾,更有甚者,由于当时农业的生产力基础十分脆弱,农户抵御自然灾害的能力有限,经常面临破产的威胁。除上述矛盾外,随着国家大规模有计划的经济建设的开始,牟定县面临着两大严峻的问题,首先是农业生产特别是粮食、工业原料的生产不能适应工业建设需求的矛盾逐渐暴露出来。其次是在没有外部积累的封闭型经济中起步的牟定县工业化建设资金严重缺乏,只能依靠内部积累尤其是农业的积累获得。在这种严峻的形势下,如何在较短的时间内集中最大力量发展农业生产以支援国家工业建设已经成为全县性的亟待解决的问题。很显然,一家一户的个体农业生产不能满足实际的需要,互助组的形式也无法解决这个问题。按照1953年12月,中共中央通过的《关于发展农业生产合作社的决议》,到1956年4月,牟定县农业生产的初级合作化已基本实现,全县建立合作社450个。初级农业合作化的特点是:社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用,合作社按照社员入社土地的数量和质量,从每年的收入中付给社员以适当的报酬。入社农民仍然拥有土地的所有权,以入股土地分红成为农民在经济上实现其土地所有权的基本形式;土地经营使用权统一由合作社集体行使,合作社集体对土地进行统一规划;农民还拥有土地的处分权,退股自由。初级农业合作化推动了农村土地制度的再一次变革,土地由农民所有、农民经营转变为农民所有、集体经营。这次变革是在不改变土地私有制基础上的土地使用制度变革,它使农村土地制度具有了半社会主义的性质。发展初级农业合作社,推行土地使用制度变革,是适应当时国家经济形势发展需要的必然选择。二是高级农业合作化,大力提倡创办高级社和大社。1956年6月八大三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》,明确规定:“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转入合作社集体所有。”这就为全国以及牟定县组织高级农业合作社提供了统一的标准和规范。高级农业合作化废除了土地私有制,使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有。这是农村土地所有制度的又一次重大变革。在高级农业合作社里,除社员原有的坟地和宅基地不必入社外,社员私有的土地及土地上附属的私有的塘、井等水利设施,都无代价地转归合作社集体所有。土地由集体统一经营使用。全体社员参加集体统一劳动。取消了土地分红,按劳动的数量和质量进行分配。这次变革完全取消了私有制,因而农村土地制度具有了社会主义的优越性。牟定县整个高级农业合作化阶段,全县农业生产继续保持增长势头。实践证明,牟定县高级农业合作化的成就是主要的,通过农业社会主义改造形成的有计划的集体统一经营体制,确实在一个短时期内积聚了全县的巨大资源,为牟定县工业化及整个经济建设奠定了坚实的基础。

总之,土地改革后,过去制约农村生产力发展的生产关系得到调整,农民作为土改最直接受益者,在拥有自己的土地后,生产积极性空前高涨。土地生产关系变革,释放出了巨大的制度潜能,促进了农业生产空前发展。据统计,1978年牟定县农业总产值达到2979万元,比1949年增长86.3%,粮食产量增长了87.34%,农民收入也比以前有显著增长。土地改革对农村经济的发展和社会的稳定起到了积极作用,农业生产的快速恢复和发展以及社会的稳定,为全县工业化铺平了道路。

   (二)家庭联产承包责任制推进了两个提升。土改后期,实施了“大跃进”、“人民公社化”、“家庭联产承包”。通过实践,家庭联产承包责任制,有了两个提升。一提升,是废除人民公社,实行家庭联产承包责任制。二提升,是推进科学化种田、推进社会化生产、推进规模化经营、推进集体化经济的提升。十一届三中全会,确立了“实事求是、实践是检验真理的唯一标准”的思想路线。许多地方放手让农民去实践、去选择、去试验,只要有利于促进生产发展的就支持。由于“包产到户”符合中国国情,适应农村生产力发展水平,符合中国广大农民的意愿,短短几年时间里在全国迅速推开,并在以后的实践中逐步完善,最终形成了以家庭联产承包为主、统分结合的双层经营体制。牟定县于1979年开展了农业生产责任制试点工作,全县有105个生产队建立联产到组生产责任制。1980年,全县1153个生产队,有961个生产队积极探索实行小段包工、定额计算、 联产到劳、联产到组、采取包工、包产、包成本、包交提留等多种形式的责任制。1981年,全县87%的生产队实行两包(包土地、上交公余粮)到户。1982年,全县1206个生产队全面实行“大包干”的联产承包责任制,“缴够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”。实施发展重点专业户。1983年,推行以调整产业结构为内容的第二步改革,发展重点户和专业户2774户。1985年,重点户和专业户增加到5899户。完善第一轮土地承包。1983年3月10日,中共牟定县委制定了《关于切实加强服务,稳定和完善家庭联产承包责任制的几点意见》。1991年,进行深化农村改革,健全统分结合的双层经营体制,全县96个村公所(办事处)1257个合作社已有1087个社的稳定完善全部结束,并签订了第一轮土地承包合同书。1997年8月开始在全县10乡(镇)、95个村(办)开展第二轮土地承包工作,至1999年4月,全县完成了第二轮土地承包一定30年不变及合同续签换证工作,全县95个村公所(办事处)1212个合作社承包耕地17.89万亩。2003年,结合贯彻《农村土地承包法》,共填发《土地经营权证书》44497户,承包土地面积163615.58亩。“家庭联产承包责任制”是中国农民土地改革的伟大创举,具体来说就是土地所有权归集体所有,经营权由集体经济组织按户均分包给农户自主经营;用农民的话说,就是“大包干,大包干,直来直去不拐弯,交够国家的,留足集体的,剩下都是自已的”。农民获得了对土地这一生产资料的自主经营权,获得了对自身及其劳动所创造价值大部分的自由支配权,农业生产的积极性空前高涨,农村生产力得到极大的解放,农业生产连年增收。家庭联产承包责任制在全县迅速推开的同时,乡镇企业异军突起,它使牟定县整个工业化的道路发生了历史性的转折。1978年到1986年,农民的人均收入连续大幅增长,大部分地区解决了吃不饱的问题,农民在第一次乡镇企业发展过程中积累了丰富的经验,为后来民营企业的发展培养了大批经营管理人才。到2018年,牟定县农村居民人均可支配收入突破万元大关,达10315元,同比增长9.5%。

(三)农村土地三权分置新拓宽了发展路径。农村土地是属于农民集体所有的重要资源,是农民生产生活的空间载体和增收致富的核心资产。建国以来,农村经营制度的重大改革总是伴随着农村土地制度的改革而不断深入推进的。事实证明,新形势下农村改革的主线仍然是处理好人地关系。十九大报告中关于深化农村土地制度改革的主旨思路,就是要解决好长久以来困扰农业经营与产业融合的农村人地矛盾问题。十九大提出完善承包地“三权分置”制度,保持土地承包关系稳定并长久不变。这归结起来就是要在巩固农村基本经营制度的基础上解决农村土地产权配置科学化问题。通过承包地“三权分置”改革,激活土地经营权的诸多权能,从而促进农村集体和农户所拥有的各项土地财产权有效实现。农村土地“三权分置”即“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”,此项改革的推动就是要将过去农村土地集体所有权与承包经营权 “两权分离”的产权配置格局调整转变为 “三权分置”。

承包地“三权分置”改革是农村土地制度改革走向深化的直接体现,构成实现乡村振兴的动力和活力源泉。首先,乡村振兴是农村“产业”的振兴。产业兴旺的前提是作为生产资料和生产要素双重身份的土地供给及时、充足、通畅。因此,牟定县要做足做活农村宅基地、集体经营性建设用地、农用地等“三块地”的改革,把保障农民土地权益放在首位。其次,乡村振兴是农村“人气”的提振。随着城镇化、工业化的迅猛发展,农村大量劳动力向城市转移,在一些地方出现了农村“空心化”、集体经济“空壳化”问题,城乡差距拉大。因此,牟定县要提升农村人气。十九大报告中提出 “保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,为提振乡村人气支出了关键性的一招。因为稳定的农村土地承包关系能够保证外出务工农民最底线的生存基础,同时也保障了进城农民返乡的自由与基于身份而取得的土地财产权福利,这为农民返乡创业和组团发展农业生产铺垫了条件。同时,也意味着当前的制度设计中并不鼓励土地承包权与经营权一体运行的零碎化经营方式,而是要通过权利分置鼓励承包农户让渡手中的土地经营权,从而为农业适度规模经营创设条件。再次,乡村振兴还是农村“环境”的改善。乡村振兴离不了乡村环境,不仅对农村基础设施条件提出了更高要求,也对农村发展方式生态化提出了严格标准,这对“放活”后的农村土地利用行为将起到积极的规范作用。在农村土地流转实践中,牟定县掠夺性开发、粗暴性利用的行为有抬头趋势,农村环境的改善和农业可持续发展模式的推行迫在眉睫。在鼓励“放活经营权”的同时,如何限制产业资本下乡经营的非生态化方式、改善以土地为依托的农村发展环境,就成为当前和今后一个时期的重要课题。

二、深化中国特色土地制度体系 

新中国成立以来,在逐步探索和调整中,我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系,主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。农村土地制度改革不仅是经济问题,同时也是社会和政治问题,涉及面更广、影响更大,需要更加审慎的态度和切实可行的措施。因此,牟定县必须深化七个制度体系。

(一)深化农地产权制度体系。一是深化农村集体土地确权发证工作。推动集体土地统一登记,在确权中进一步摸清农村各类土地现状,并建立土地管理台账,锁定现状,并实现动态监管。二是深化农地“三权”分置改革。要在坚决实行第二轮土地承包到期后再延长30年的政策的前提下,进一步深化农地“三权”分置改革,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营者的土地经营权。要通过农地“三权”分置改革,释放农村劳动力,促进城乡资本投资农业生产经营,促进农地适度规模经营,培育和发展新型农业经营主体,如家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体等,最终使农村的农地、资金、技术、人才、人力等各种生产要素得到优化组合,实现农业现代化。三是进一步明晰农村土地产权。开展试点探索,明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格,完善集体土地处置和收益权能,细化集体土地用益物权,赋予农民更加充分而完整的土地承包经营权、宅基地使用权。四是推进土地权利立法。以物权法为指导,通过立法确定农村各土地产权主体的权利和义务关系,规范土地使用、流转和补偿等行为。

(二)深化农村用地制度体系。一要搞好确权登记。对违法违规占用宅基地、不审批并违法建房、多占强占宅基地的问题进行查处,为进行产权改革奠定基础。二要深入推进宅基地所有权、资格权、使用权分置改革,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。细化设置宅基地各种权能,为宅基地的获取、流转、使用、收益提供产权基础。细化农户资格权的认定标准,切实保障农民的居住权利。三要加强宅基地审批管理及执法监察力度。出台农村宅基地管理办法或相关政策文件,强化宅基地管理,对建新农户要求严格履行复垦义务,加大执法监察力度,严肃查处违法占地行为。

(三)深化土地流转制度体系。一是培育土地承包经营权流转市场。规范发展多层次承包地流转市场,规范承包地流转交易程序,建立健全风险防范机制。建立促进土地规模经营的激励机制,积极培育农村土地股份合作社、家庭农场、专业大户等多种形式的规模经营主体。二是推进集体建设用地有序流转。建立完善集体建设用地交易范围、主体、程序,健全交易服务,建立集体建设用地价格形成机制,逐步形成城乡一体的土地等级和地价体系,并实现城乡建设用地市场一体化发展。三是完善农村建设用地指标市场化交易。总结经验,进一步完善农村建设用地指标交易和收益分配机制等,适时扩大农村建设用地指标市场交易范围。

(四)深化统筹征地制度体系。统筹推进征地、农用地、集体经营性建设用地、宅基地改革。在构建土地制度时,必须统筹考虑工业用地、乡村建设用地、城镇化用地等建设用地需求结构,统筹考虑农业用地与非农业用地的比例限制,促进城乡协调、工农业协调发展。在具体改革路径上,必须统筹推进征地、农用地、集体经营性建设用地、宅基地改革。要在缩小征地范围与确定集体经营性建设用地入市范围上协同配套,通过缩小征地范围,有序扩大集体经营性建设用地入市范围,推进土地财政转型。同时,在征地中,要探索建立公共利益认定机制,改进征地程序和办法,完善补偿标准,建立被征地农民长远生计的多元保障机制。要在城镇建设用地与乡村建设用地的规划配置上协同配套,继续探索推进“城乡建设用地增减挂钩”政策,积极推进城乡一体化发展。要探索通过城乡建设用地增减挂钩节余指标的县域内调剂流转,助力农村贫困地区脱贫攻坚。要在土地增值收益分配机制的构建上协同配套,平衡土地征收、集体建设用地入市、宅基地流转等不同土地改革中农民的土地增值收益所得,通过土地增值收益的适度调节和转移支付,让种粮农民、边远地区农民分享土地增值收益,要坚持取之于地、主要用之于农的原则,调整和完善土地出让收入用于农业农村发展的比例。

(五)深化土地规划制度体系。一是加快编制村土地利用规划。进一步完善土地利用规划体系,细化、完善村土地利用规划,合理布局居住、产业和农耕空间,指导乡村建设和发展。二是编制村庄建设规划。以村土地利用规划为基础,开展村镇建设规划编制,整合、完善乡村基础设施和公共服务投入,加强集中居住区生产生活配套,凸显乡村规划建设特色。三是保障农村发展用地。统筹推进城乡建设用地增减挂钩、地票,盘活闲置、废弃农村建设空间,优先保障农村发展用地。

(六)深化严格监管制度体系。要构建更加严格规范的集约节约用地制度和土地用途管制制度,严守耕地红线和生态红线,严防土地的粗放使用和闲置浪费。坚决防止个别农户和工商企业在未经批准的情况下,为谋取利益,擅自改变土地用途,特别是改变农业用地用途,在承包地上建设厂房、商品房、违规设施等,坚决遏制农地非农化现象。要加强对宅基地划拨、分配、使用的管理,严禁违规违法买卖宅基地,严禁工商资本借机利用农村宅基地建设别墅大院、私人会馆。严控特色小镇建设中的过度房地产化现象,防止造成大量房产空置和土地浪费;严禁一些开发商投资高能耗、高排放、高污染“三高”项目,确保土地的生态效益。

(七)深化三权抵押制度体系。探索农村“三权”抵押融资试点。扩大农村“三权”(农村土地承包经营权、林权及农村居民房屋所有权)抵押融资试点,建立农村土地资产评估体系,建立健全“三权”抵押融资风险防控机制、农业保险机制等。

作者简介:李振华,男,彝族,党员。1963年12月26日生于牟定县,大学,西南林学院毕业。工作严谨,兴趣广泛,博览群书,谦虚自信。善于研究党建,勤于研究“三农”。在中共牟定县委政策研究室工作。

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