创新乡村治理 推进乡村振兴——对牟定县创新乡村治理体制机制调查思考

作者:李振华 日期:2019/1/30 来源:本站原创 点击:3221 

党的十九大报告指出:“实施乡村振兴战略,加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确,“乡村振兴,治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制,坚持自治、法治、徳治相结合,确保乡村社会充满活力、和谐有序”。为健全自治法治德治相结合乡村治理体系,笔者通过实地调研,在分析牟定县乡村治理现状和症结的基础上,围绕实现善治目标提出创新举措。

 一、乡村治理探索现状

牟定县土地面积1464平方公里,辖7乡镇89个村(社区)、771个自然村、1208个村居民小组,耕地面积20.73万亩,人口20.27万人,人口密度138人每平方公里,其中农业人口17.98万人,占88.68%,少数民族人口占23.6%。是典型的以农业人口为主的农业县。近年来,牟定县委、县政府切实加强领导,以组织实施基层社会管理规范化建设为载体,切实强化基层社会管理综合治理工作,完善基层防控工作体系,加强县、乡镇、村三级综治维稳机构建设,所辖镇全部由党委分管政法工作的副书记任综治维稳办主任,配齐配强了专职工作人员。搭建乡镇、村(社区)社会管理服务平台,将社会管理服务有关内容全部纳入其中,使人民群众能够得到一站式服务。建立维护稳定重大事项社会风险评估和预警机制、社情民意收集与研判机制、矛盾纠纷化解机制、流动人口服务管理机制,切实加强了基层治保调解组织和新经济新社会组织建设,不断保障和改善民生,人民群众生活水平不断提高,和谐社会建设取得显著成效,全县呈现出社会稳定、经济快速发展、人民安居乐业的良好局面。2017年,全县实现第一产业增加值12.4亿元,增长6.1%。划定全域永久基本农田28.6万亩,粮食总产量达10.9万吨。573万公斤烟叶生产收购任务圆满完成,烟农收入达1.68亿元。2017年,全县实现地区生产总值49.6亿元,增长12.2%;规模以上固定资产投资95.2亿元,增长32%;地方一般公共预算收入3.37亿元,增长8%;社会消费品零售总额15.38亿元,增长12.5%;城乡常住居民人均可支配收入分别达31791元、9497元,分别增长10%、11%;城镇登记失业率3.1%。牟定县把脱贫攻坚列入一号工程来抓,2018年9月29日,牟定县脱贫摘帽,全县未脱贫贫困人口从2014年的3423户11691人减少至2017年的948户2573人,贫困发生率由7.85%降至1.73%。三年来,全县共整合投入资金7.42亿元,实施了1个乡镇、46个贫困行政村、461个有贫困人口的自然村惠民工程和246件农村饮水安全补短板项目。脱贫攻坚战打响三年来,全县种植特色蔬菜12.6万亩,70841名农村劳力通过外出务工和就地就近转移就业,年人均增收2万元左右,整合投入资金2.95亿元,实施易地搬迁、农村危房改造等10864户。向全县人民交出了一份沉甸甸的脱贫摘帽答卷。

  二、乡村治理症结所在

虽然牟定县在乡村治理创新中不断探索新思路,也不断挖掘和总结出一些好的典型经验,但是也存在一些亟待改善的问题和不足。如,在重点工程建设、征地拆迁、农村宅基地管理中仍然存在大量矛盾纠纷,农村道路建设、劳动就业、学前教育、医疗保障、养老保险、环境脏乱差治理等公共服务还不能完全满足农民群众需求,流动人口增多、失地农民增加导致社会治理难度加大,乡村治理中存在很多问题。

(一)乡村治理主体弱。落实家庭联产承包责任制,免除农业税等政策,极大地减少了农村基层干部与群众的面对面的接触机会,农村干部与群众联系越来越少,导致基层组织作用缺位。有的地方村党总支战斗力不强,导致乡村治理虚化弱化的问题明显。有的乡村治理组织不健全,不能胜任本职工作岗位;有的村委会则把自治权异化为变相的行政管理,不能很好发挥服务群众、化解纠纷的作用。值得注意的是,涉及村干部职务犯罪案件呈现逐年增多的现象。

(二)乡村治理能力弱。村委会作为基层群众自治组织,一些村委会自我服务、自我管理职能缺位,自治与法治协调一致不够。宗族势力、能人治村现象依然存在。有的乡村集体资产管理不规范,存在严重漏洞。有的干部通过协商民主的方式处理集体事务的理念和能力还严重不足,相当一部分干部群众将“村民自治”简单理解为少数服从多数,村组织对村民待遇和征地补偿款分配还没有真正做到充分民主协商、体现合法公正和待遇平等一致。村民参与村务监督管理,特别是通过民主协商方式参与乡村治理的意识和能力不足。

(三)乡村治理意识弱。村民自治以来,村民的投工投劳、参与村级事务管理、参与公共服务、维护集体利益等公共意识越来越淡漠。

(四)乡村治理法治弱。主要体现在两个层面,一方面是乡村治理主体运用法治思维和法治方式开展治理能力不足,乡村熟人社会、人情社会特征仍未根本改变,小农意识、小农经济和宗族意识在基层占据着重要的位置。一些村民在利益分配面前,往往囿于短期利益和家族利益的考虑,以民主的形式限制或剥夺部分人的利益,出现自治过程中侵犯村民合法权益的现象,涉及村民与自治组织之间的诉讼案件逐年增多。随着经济社会深入发展,基层利益分配矛盾日益凸现,处理不好极易引发群体性事件以至“民转刑”恶性案件。另一方面是村民法治观念仍有待提高。一些村民法律知识欠缺,法治观念淡薄,不能依法表达利益诉求、维护自身权益,有的甚至采用违法犯罪方式。也有的村民法治观念淡薄,遇到矛盾纠纷不是选择依法理性维权,而是通过违法甚至极端方式去处理。基层矛盾纠纷排查化解仍不够深入、及时、有效。再一方面是有的地方尚未构建起有序有效的多元化纠纷解决机制,导致潜在的矛盾纠纷隐患难以及时排查发现,发现后又不能及时介入、有效化解,各类社会矛盾直接涌向诉讼渠道。一些群众“信访不信法”、“以访代法”等问题比较突出,通过信访渠道反映问题的意愿强烈,无理缠访、闹访现象已经成为影响社会稳定、损害司法权威的顽疾。

(五)乡村治理手段弱。村“两委”沿用老一套社会管理方式不管用,新的管理方式尚未建立,村民们自我教育、自我管理、自我服务认识不到位。有的基层党委、政府还没有实现从“社会管理”到“乡村治理”的理念转变,治理方式单一、被动,主要依赖于行政命令和国家强制力,疲于应付和解决具体问题,缺乏源头性、长效化的治理机制和措施,没有形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体系。

(六)乡村治理执法弱。主要是行政执法不到位导致农村资源管理混乱。土地征收、房屋拆迁等引发的矛盾纠纷成为影响农村社会不稳定的主要因素,当前突出的是土地特别是宅基地管理混乱,有法不依、任意违法占地建房、买卖土地等现象突出,并由此引发大量的矛盾纠纷、治安案件和刑事案件。

(七)乡村治理服务弱。尽管近几年各级加大了财政支农力度,但直接用于农民和农村的乡村基础设施、医疗、教育、养老、住房等最基本的公共服务仍供给不足,致使加强农村社会管理的物质基础比较薄弱。农村文化活动、学前教育、医疗卫生、村庄道路建设、交通出行等基础建设和公共服务水平较低,还不能完全满足农民群众的需要。同时,适应新形势下农村社会治理的服务型乡镇政府尚未真正建立。乡镇在主动为农村提供基本公共服务,进而完善农村社会治理方面,明显感到心有余而力不足。

(八)乡村治理道德弱。乡村道德建设有待加强,普遍反映“德治”是当前乡村建设最大难点。老人权威不再,能人美德不足,德治机制缺失。拜金主义严重侵蚀传统道德观念。一些农村传统的勤俭持家、勤劳致富等美德在逐渐消失,一些村民不务正业,有的贫困户等靠要思想严重。

(九)乡村治理宣传弱。农村法治宣传形式、手段单一,实效差,农村群众法律意识淡薄,对在如何依法维护自身合法利益和集体利益方面知之甚少,从而奉行“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误思想,动不动就上访。

(十)乡村治理基础弱。虽然牟定县的农村综治维稳工作机构已经建立,但是相对于农村社会治理新要求,普遍存在农村的其它社会组织发育迟缓,即使按照要求成立了一些社会组织,也都难以在短期内发挥其重要作用,农村社会管理重要力量比较薄弱。

三、乡村治理深层原因 

(一)农村社会构成变得复杂。农村社会治理的核心是如何最大限度地满足各个社会阶层的利益需求。对比过去,现在的农村社会构成发生了很大变化,不同的群体其利益需求也有很大差异。过去管理的对象主要是单一的农民,现在不仅有纯粹农民,还有一些已经被征地拆迁的农村,在主要开发区域的农民,大多已经变成了富翁。同时,还有大量涌入的农民工,有新经济组织成员,有个体工商业者等;过去的管理方式主要是催耕催种,现在不仅要管催耕催种,还要管创业就业,管社会保障,管民生民意,要为不同社会阶层提供更适用、全方位、有效益的服务;过去的管理手段主要是面对面的、简单化、手工式管理,现在是信息社会,农村获取社会信息的渠道多而广、新而杂,对提高管理水平的要求也与日俱增。所有这些,都对农村社会治理提出了新的更高的要求。

(二)农村社会利益需求增加。随着牟定县城乡一体化进程的不断深入推进,农村面貌发生了翻天覆地的变化,目前农民温饱问题已经解决,正满怀信心地奔向小康。温饱的概念是相对单一的,小康的概念则是全方位的,温饱问题主要是经济问题,而小康则包含了政治、经济、文化和社会等方方面面的需求,是一种较高层次的需求。谋求自身发展、维护自身权益、保障自身利益已经成为农村社会的一种新追求。

(三)农村社会风险防范乏力。近年来,牟定县已进入大开发主战场,大项目建设的深入推进需要农民征地拆迁,补偿标准不一一直是农村社会不稳定的重要因素。同时,推进农民市民化需要安置大量人口,农村信息化改变了人们传统的生活方式和相互依存关系,加上一些突发性灾害的出现,这些无疑都会给农村社会治理带来风险,也导致农村社会治理的重心偏移,工作乏力,以至于部分地方因失控而引发社会矛盾,甚至引发群体性事件。

   四、乡村治理创新举措

(一)提升乡村治理高质量组织建设。习近平总书记指出:“农村工作千头万绪,抓好农村基层党组织建设是关键。无论农村社会结构如何变化,无论各类经济社会组织如何发育成长,农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱”。首先,要强化村党组织领导核心作用,健全以村党组织为核心,村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”乡村治理架构,加强和改进对农村自治组织、经济组织、社会组织、群众组织的领导,把党的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势,转变成乡村治理的制度优势。其次,要加强乡村干部队伍建设。进一步加大从机关、事业单位和国有企业中选派担任村党组织第一书记的力度。第三,要提高协商民主治理能力,善于通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式推进乡村治理。第四,建立健全包括党组织、农民自治组织、农村社会组织和个体工商业者及农民在内的、具有广泛社会基础的网络,实现网格化社会治理。第五,建立健全以农村党组织牵头为主的农民专业合作组织,有效整合农村农业生产资源,最大限度地提高农民收入。

(二)提升乡村治理高质量法治建设。乡村治理中,自治是基础,法治是前提,德治是支撑。法治是加强和创新乡村治理、维护社会和谐稳定的根本之举,自治和德治都要以法治为前提基础,通过法治加以引导、规范和保障。紧密结合扫黑除恶专项斗争,按照“有黑扫黑、无黑除恶、无恶治乱”要求,坚决扫除“村霸”、宗族恶势力、群众身边的腐败问题,净化、优化农村发展环境。加强对乡村治理的法治指导,确保乡村事务依法妥善处理,自治章程、议事规则,村规民约等自治行为在法律框架内依法运行。加强农村集体资产管理,加快农村集体资产监督管理平台建设,对农村集体所有的各类资产进行全面彻底清产核资,推动农村集体资产财务管理精细化、规范化、信息化,堵塞集体资产管理漏洞,既保障集体收益分配有据有序,又防止村干部权力寻租,解决“苍蝇式”腐败问题。进一步落实“谁执法,谁普法”的普法责任制,通过以案说法、法治讲座、法律援助进农村等多种形式,扎实开展法律进乡村宣传教育,加大《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等涉农法律法规在广大农村的学习宣传和贯彻执行,引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。加强农业面源污染和土地污染防治,有效保护生态环境。要大力运用法治方式和法治手段解决农村改革发展稳定中遇到的问题。加强农村法治建设,推进平安乡镇、平安村庄建设,开展突出治安问题专项整治,引导广大农民群众自觉守法用法,用法律维护自身权益。建立基本公共法律服务体系,为农民群众提供优质高效的法律服务。处理好农村中软法与国家法律法规之间的关系,系统梳理和修改完善有关规章制度和行为准则,特别是结合经济转型升级、生态环境整治、实施乡村振兴战略等工作,指导修订村规民约,切实引导广大农民群众的日常行为。县、乡党委政府及有关部门应带头尊法学法守法用法,依法加强对村务治理的指导、对农村各类问题的预防和监管,让广大农民群众感受法律力量、认知法律尊严、增强法律信仰。

(三)提升乡村治理高质量便捷建设。一要提高农村公共服务水平。积极解决农村公共基础设施建设、农村道路建设、劳动就业、养老保险、环境脏乱差治理等等人民群众迫切需要解决的问题;加快职业教育发展步伐,培养技能型人才,支持乡村文化建设,抓好文体工程建设;加大村卫生室建设力度,彻底解决农民群众看病难、就医难、吃药难、转诊处置难的现实问题;建立健全村级社会管理服务站,充分体现便民利民原则,让人民群众生产生活更加便捷省心;搭建农村就业服务平台,解决农村富余劳动力;进一步加强乡村道路硬化、绿化、美化和亮化工程建设,着力解决乱排乱放、乱搭乱建、乱贴乱画、乱扔垃圾等陈规陋习,打造绿色生态、清新怡人的和谐乡村新环境。二要加强重点人群服务管理。要建立健全人力资源和人口信息基础台帐,完善人力资源、人口民情信息化管理平台建设,抓好人力资源和人口民情信息动态管理;加强对社区矫正人员、刑释解教人员、精神病患者、吸毒人员和邪教人员的管理,进一步加大社区、村矫正工作力度,建立健全重点人群管理无缝对接制度,切实解决这个群体的实际困难;加强对流浪未成年人、老人的救助帮扶工作,建立健全五保户、低保户、特困户、残疾智障家庭和流浪乞讨人员帮扶救助机制,认真落实闲散青少年、尤其是问题青少年各项教育、服务和管理措施。

(四)提升乡村治理高质量自治建设。增强村民自治的自我管理、自我服务功能。村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。村民自治在体现村民意志、保障村民权益、激发农村活力等方面具有重要作用。应通过引导农村基层组织、社会组织和村民个人有序参与农村发展事务,进一步提升农民群众自我管理、自我服务水平。村民自治不是放任不管,而应发挥农村基层党组织的领导核心作用,推进村务公开,发挥社会各类人才、新乡贤等群体在乡村治理中的作用。厘清农村基层自治组织职责,对符合条件的公益类农村社会服务组织给予政策、技术、资金等方面的支持。

(五)提升乡村治理高质量安全建设。要加强公共安全管理。将排查整治专项行动纳入常规工作,本着“标本兼治、重在治本”的原则,着力解决影响农村社会稳定、社会治安和公共安全的基础性、源头性、根本性突出问题。健全完善群防群治机制,建立以包村民警、专职治安员、农村治保力量为骨干,以老年协会为辅的社会治安联防群防群治队伍,进一步加强综治管理,构建点、线、面三维立体防控模式,提升农村地区治安防控能力;依法严厉打击发生在农村的有组织犯罪、黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、“两抢一盗”和食品药品领域严重危害人民群众生命财产的违法犯罪活动,促进和谐法治村建设;加强交通安全宣传,严禁农用车违章载人;加大农村行政执法力度,加强农村公共资源特别是土地管理。

(六)提升乡村治理高质量文明建设。要加强社会文明环境建设。广泛开展群众教育实践活动,强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设;深入开展普法宣传教育,增强农民法治意识;正确引导农村社会舆论,积极培育奋发进取、理性平和、开放包容的社会心态。

(七)提升乡村治理高质量权益建设。要健全维护群众权益机制。正确把握最农民群众根本利益诉求,注重倾听群众呼声,着力解决农民群众最关心最直接最现实的利益问题;完善群众来信、来访、来电、领导干部接访日、领导干部下访等诉求表达方式,完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制。

(八)提升乡村治理高质量基础建设。要增加农村社会治理投入。切实增加农村公共基础设施投入,不断改善农村农民生产生活条件;要抓好村公共基础设施和集体财产安全管护;要加速推进城乡一体化建设进程,要鼓励有文化、有技术、懂经营、会管理的农村人才群体;积极开展创业,引导鼓励农民成片规划,科学布局,精心种植,大力发展优势产业,特色产业,走出一条建设优质高效农业,发展生态产业的新路子。

(九)提升乡村治理高质量德治建设。要发挥德治教化作用。抓住精准扶贫、乡村振兴、扫黑除恶专项斗争有利契机,主动顺应市场经济体制和社会文明发展趋势,因地制宜探索可行性强的措施、机制。培育与社会主义核心价值观相契合的优良家风、文明乡风和村庄文化,提高农民群众思想觉悟、道德水准、文明素养,提高农村社会文明程度。建立健全道德评议机制,通过举办道德讲堂、开展道德评议和德孝主题文化等活动,形成良好道德风尚。发挥“乡贤”在乡村治理中的作用,促进乡村矛盾纠纷化解、公共服务开展和公益事业建设。弘扬科学精神和时代新风,抵制封建迷信和腐朽落后文化对农村、农民的侵蚀,引导群众抵制婚丧嫁娶大操大办等陈规陋习,引领基层文明新风。 

作者简介:李振华,男,彝族,党员。1963年12月26日生于牟定县,大学,西南林学院毕业。工作严谨,兴趣广泛,博览群书,谦虚自信。在中共牟定县委政策研究室、中共牟定县委农业农村工作领导小组办公室工作。

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