打通遏制乱占耕地建房最后一公里

作者:李振华 日期:2018/11/28 来源:本站原创 点击:2809 

浅析遏制农村非法乱占耕地建房确保粮食生产安全 

李振华

当前农村土地资源正遭受着无序开发和不断减少的危险,进一步规范管理农村土地。县、乡(镇)、村各级要以党的十九大精神为指导,以贯彻落实土地基本国策为原则,强化基本农田保护,全面开展农村建设用地清理整顿工作,突出查处违法批地、违法用地等乱占滥用耕地行为,确保土地资源可持续利用和国家粮食安全,推进农业发展、农民增收、农村稳定,助力乡村振兴势在必行。特别是国土资源部门开展土地执法不要忘了农业、农村、农民,切实强化农村土地执法,守住耕地红线,做合格的“守地人”。

一、农村违法用地堪忧:五花八门

耕地是十分宝贵的自然资源,珍惜保护和合理利用每一寸耕地是各级政府应尽之责。农村是一个农业大发展区域,保护和充分利用耕地对于保障粮食生产安全、维护社会稳定、促进经 济和社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。从目前变化情况,耕地面积在不断缩减,呈逐年快速下降的趋势。除城市建设、工业发展、水土流失等原因减少耕地外,还有很大一部分是由于农村乱占耕地建房,导致耕地被逐渐蚕食。目前农村乱占耕地违法建房现象没有得到有效遏制,且有愈演愈烈之势。一是部分村委会不少沿自然村周边、乡村公路旁乱占耕地建房,不批自建、少批多建、占而不建等现象 比较突出。二是一户两宅比较多。三私搭乱建,违章建房。部分农户为自谋生计,不审批建房手续,私自占用村公路边田地新建房现象也较严重。四是部分农户私自兑换承包田地建房。五是部分农户卖宅基地。六是部分村委会缺少宣传土地法,导致农民未知建房审批政策,助长了农民违法乱占耕地建房的歪风。

二、农村违法用地执法:雷大雨小

(一)惜土如金瓶颈。首先是一些干部特别是村干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要严峻性、对土地管理的禁止性规定和案件的审批程序不重视。还有些村干部法治意识淡薄,“为公不算违法“的思想根深蒂固。因此,置国家土地管理法律、法规于不顾,对违法用地不在乎,不怕查。其次是部分村干部不宣传土地法,导致村民对于农村土地管理、使用的相关法规政策知晓度低,为部分村民土地违法行为提供了便利。很少有村民能够清楚地掌握农村土地审批(特别是宅基地的审批)、土地征用补偿、土地用途管制、土地利用总体规划等制度与规定的内容或程序,有的村组干部往往还打着兴办公益事业的旗号,村民对村组干部的违法行为不能做到有效监督、及时反映,延误了案件查处的最佳时机。再次是村民法律意识淡薄,在违法用地上,许多村(居)民存有“农村公路边乱占耕地搭点建点不算什么”、“家家户户都有违法用地,要处理大家一起处理”等思想,认为违法占地建房“合情合理,谁也管不了”。

(三)利益驱动瓶颈。近年来,由于城市快速发展,城乡结合的土地价格不断攀升,一些农民为了增加收入来源,利用区位优势,不执行土地法,不审批建房手续,纷纷抢占承包田地非法搭建、扩建、新建房屋,形成一户两宅,旧房未拆除,旧地基未交回集体,变成空心村,以企盼在今后旧村改造、征地拆迁中得到等面积的房屋土地或高额补偿。还有部分村民不审批建房手续乱占耕地另建新房,私自出售旧宅基地。而所出现的农村土地无法问题,部分乡镇、村干部形成睁一只眼闭一只眼,特别是乡镇有关职能部门不敢面对。

(四)执法力量瓶颈。近年来,乡(镇)土地执法监察队伍受编制所限,人员增加不多,而土地违法案件却成倍增长,同时,现行土地执法监察管理体制改革滞后,使土地执法常常处于尴尬境地。一方面,基层土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导,在分级土地利用总体规划控制下,按照上级核定的用地计划指标,安排建设用地,保护开发补充耕地;另一方面,基层土地管理部门还要按照地方政府的经济社会发展规划和实际需要保障各类建设用地,按照地方政府的要求代行国有土地资产管理职能。这就是说,保护耕地与建设用地之间的矛盾在实践中还具体表现在地方政府与土地管理部门之间的冲突上。“下级”查“上级”,“儿子”管“老子”,基层土地部门在执法监察中往往会处于这种尴尬的境地。再一方面,执法部门打击不力,甚至“以罚代管”的行为,更是助长了违法乱占耕地建房的歪风。

(五)依法查处瓶颈。本应是行政执法但却具有行政监察的一些职责,本是政府的一个行政主管部门,却肩负着监督检查本级政府或者其他政府部门土地违法行为的职责,不可能不难。追究土地违法行为当事人的责任,动辄要拆屋还地,处分干部,否则就难以发挥惩戒效果,要达到这种效果,土地执法监察人员就得顶着盛行的说情风和各种压力。特别对于部分乡镇干部或村两委干部非法占地建房等“高难”案件,这些案件查出的困难在于涉及的后台往往位高权重,故查处工作很难继续深入,不得不采取双方都能够接受的大事化小、小事化了的“打折”处理办法,应付了事。形成了执法部门妥协退让。

(六)处理案件瓶颈。调查取证结束后,进入案件处理阶段,重点是对违法事实进行综合分析,认定违法性质,提出处理意见,这是整个案件查处工作的核心。《土地管理法》第七十七条规定,对农村村民违法占地建住宅的,最终的法律结果只有一个,即拆除房屋退回土地。这样规定的目的是为了减轻农民的负担。但由于执法手段的软弱,土地执法部门对农村村民非法占地建住宅的行为很难进行有效制止,当事人不听劝阻,强行施工的现象时有发生,最终建成房屋形成违法事实。《土地管理法》第七十三条和第七十六条等多个条款中规定了可以没收地上非法建筑物。按照规定,对这些已经形成事实的非法建筑物土地行政主管部门必须责令限期拆除。但执法部门不敢查处,甚至推、滑、拖,导致有法不依。 

三、农村违法用地把脉:规范整治

耕地不仅是农民的利益,也是国家的利益。因此,保护耕地刻不容缓,必须全面规范整治。

(一)铁心硬手抓严格查处。积累多年的非法占耕地建房问题,已不单纯是一个部门、一个法律问题,已上升为一个社会问题,已经到了不得不查、非查不可的地步。一是严格清查整治。县、乡(镇)要立即组建农村非法占耕地建房整治工作队,深入各村全面整治,整治范围:首先查用地是否合法,看用地手续是否齐全;其次查用地是否非法乱占,看是否擅自承包田地建房;第三查是否违法土地法,看是否宅基地私自买卖;第四查用地是否符合限额,看是否存在一户多宅;第五查用地用途,看用地是否有非法交易行为;第六查公路两侧用地,看用地是否超越控制红线。二是严格执法到位。按照法律规定,农民未批建房手续,擅自非法占田地建房的坚决予以拆除,决不能姑息迁就。一户两宅的必须限期拆除旧房,并旧宅基地及时交还集体使用。对滥用职权乱批耕地建房或是将耕地交易给开发商进行开发的行为,应依法依律追究当事人的责任,情节严重的,就地免职和开除公职,切实保护耕地不被“蚕食”。三是严格案件查处。要严肃查处违法用地,对非法批地和暗中支持导致土地被违法占用的国家机关工作人员,特别是对土地违法行为的发生起决定性作用的县、乡(镇)村领导干部,要依法追究党纪政纪责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关追究刑事责任,通过公开调查、公开处罚、公开追究和公开曝光一批重大典型案件,集中向监察部门和司法机关移送一批土地违法案件,对土地违法起到有效的震慑作用。

(二)铁心硬手抓抑制腐败。遏制土地违法行为必须抑制党政官员的腐败。腐败说到底是一种寻租行为,问题的关键在于产生“租金”的制度。因此,开展制度创新,减少或消除制度产生的“寻租空间”是防止腐败的有效措施。在加强对党政官员的思想政治教育和提高物质待遇的同时,要完善对行政行为特别是土地审批管理的事前监督机制和事后惩罚机制,完善依法行政的各项制度,建立行政过程的公开制度,使腐败行为既不愿为、不必为,又不敢为、不能为。要从根本上遏制违法占地问题,还须把功夫下在深化改革、实行综合治理上。一是深化干部考核制度改革。只有从干部考核和激励机制上树立“唯有科学发展才有前途”的意识,不给“只管届内政绩多、哪管后人无地立”的干部提拔重用的机会,才能有效化解地方经济增长与保护资源、严格执法的矛盾。今后,应对干部任期内的土地保护成绩进行刚性评价,作为考核干部政绩的重要内容。要把贯彻执行土地地国策列入领导干部考核的重要内容,要加大地方党委、政府管理土地的责任宣传。考核干部不仅要看引进了多少项目,修了多少马路、高楼,还要看经济建设和可持续发展,为子孙留下了什么。二是加快财税体制改革,让地方政府的事权与财权相平衡,使地方政府逐渐摆脱“以地生财”的模式,退出土地的具体交易。三是深化土地审批改革。随意占地现象源于地方政府对土地的绝对支配权,为了约束这种权力,必须设置更为严格的程序,从审批环节、审批事项、批准权限等方面,严格按照法律规章进行监管,强化全方位把关。对大面积用地、征地要真正做到“阳光操作”,地方政府应公开披露重要信息,让上级纪检监察机关、新闻媒体和群众介入运作过程,实施有效监督。

(三)铁心硬手抓履职担当。国土干部要牢固树立守土有责思想,要赋予国土资源执法人员实实在在的执法权力。在土地执法办案中,必须做到不怕不推不滑不拖,履职担当。只要有充分的事实认定,违法占地行为人确实违反了土地管理的法律法规,土地执法人员要敢于当机立断对违法行为加以制止,该停工的停工,该拆除的拆除,该扣押违法器具的当场扣押违法用具。对那些影响较大的大案要案,要不惜一切代价,集中力量,一抓到底,紧抓不放,排除一切干扰和阻力,严格处理。在案件处理过程中,可以通过有线电视录像和广播宣传,把处置典型案件过程曝光于众,表示政府坚决依法处置土地违法行为的决心和态度,从而营造强大的土地执法威慑力,提高土地执法的权威性。

(四)铁心硬手抓巡查监管。要认真贯彻对违法用地以预防为主、预防和查处相结合的方针。要制订国土资源动态巡查实施方案,建立区、乡镇、村三级动态巡查机制,形成三级国土资源监察网络,将违法案件行为消灭在萌芽状态。要加大动态巡查力度,早发现早处理,避免给当事人造成不必要的经济损失。对那种经审批获得土地使用权的,要搞好跟踪管理工作,对不按出让合同约定开发利用土地的,要依法收回其土地使用权,避免土地被闲置。要建立土地信访工作快速反应机制。对重访、集体访和越级上访案件实行“定人员、定时间、定要求”的包案处理责任制,上下联动,重点处理,及时化解矛盾。各乡(镇)国土所要设一名专职土地执法监督员,构建起法制宣传、举报监督、调查处理的协调联动执法体系。

(五)铁心硬手抓村权透明。违法违规出租出让集体土地、村级财务账目不公开、财务管理混乱等问题给村级干部权力滥用提供了空间。村级干部职位虽小,但权力很大,如果缺乏有效的监督制约,尤其是村里财务不透明公开,建房审批和耕地保护政策不透明公开,很容易滋生经济上的违法犯罪。目前,村民的民主意识、权利意识、耕地保护意识正在不断复苏,但总体上仍需各级政府尤其是基层政府大力支持,广泛宣传,不断培养村民的民主意识、维权意识、耕地保护的使命意识和未来发展的忧患意识,帮助村级组织健全民主制度,保障村民的民主权利。通过不断扩大民主,强化监督,将村干部的一切行为晒在村民的阳光监督之下,才能从根本上消除村干部的职务犯罪,消除非法买卖耕地和乱批耕地行为,彻底根治违法占耕地建房现象。 

(六)铁心硬手抓职责落实。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确提出:地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。《土地管理法》也明文规定:“十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策,各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”因此,建议县、乡(镇)、村建立严格的耕地保护责任考核体系,严抓耕地保护。对乡(镇)政府和村委会不能正确履行职责,对土地违法违规行为不及时制止或制止不力,造成耕地保有量面积减少的,要严格按照土地法追究乡(镇)、村主要领导和有关人员的责任。同时,积极开展创建土地执法模范乡(镇)、村活动,对土地执法模范乡(镇)、村耕地保护先进乡(镇),由上级政府予以奖励,并在建设用地指标、资金项目安排等方面予以必要的倾斜。

(七)铁心硬手抓规划引领。一要加强乡村建设规划。建议各乡(镇)政府设立规划建设管理办公室,按照“统一规划,相对集中,适度规模,分步实施”的要求,坚持“以人为本,合理集聚,因地制宜,节约用地”的原则,对乡村建设进行科学规划。探索科学合理转型,严格执行一户一宅政策,采取有效的措施,重点拆除一户两宅的旧房子,把旧宅基地交还集体,解决旧宅基地大面积闲置的问题,充分利用这些旧宅基地,重新规划,合理安排农户建房,严格控制村庄“外扩”的趋势,尽量不占或少占耕地,实现土地的集约使用和耕地占补平衡。二要主动抢抓规划整合契机。围绕重大民生工程、重大节点工程、重大基础设施等用地需求,向上争取开展土地利用总体规划一般性修改,形成主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等“多规合一”。全面摸清土地利用现状和分布情况,建立和完善土地整理项目库,统一规划、统筹推进。三要积极争取土地整理项目。以高标准基本农田建设为抓手,积极申报和实施省级投资土地整理项目,形成集中连片的高标准基本农田,切实提高耕地质量,促进农民增收,提升农民生活水平。通过实施耕地占补平衡项目,保护资源,化解村级债务,实现经济、社会效益双赢。四要充分挖掘土地资源潜力。借助于土地整理、增减挂钩和工矿废弃地复垦等项目实施,全方位多层次挖掘农村土地潜力。

(八)铁心硬手抓发展理念。转型保护意识,厚植绿色发展理念。一是要落实最严厉保护措施。认真贯彻落实《土地管理法》和《加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》,进一步统一各级干部的思想,全面认识新形势下强化耕地资源保护的重大意义,确立保护耕地就是维护发展的思想和法律意识。将土地资源保护和开发利用列入年度目标任务考核和离任审计范畴,促进绿色发展,不断提升资源管理实效。二是积极营造全民护地氛围。利用主流媒体和新媒体等多种平台,开展形式多样、内容生动的主题活动,广泛宣传国情国策、法律法规和先进典型,增强全社会珍惜土地资源、保护国土意识,着力营造依法管地、合法用地的良好氛围。三是厚植绿色发展理念。在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局过程中,注入绿色发展理念,将耕地资源保护工作贯穿项目建设、现代农业、旅游发展的全过程,招商引资突出土地效率,现代农业注重地力保护,旅游产业强化生态修复,以生态资源保护引领绿色发展。

(九)铁心硬手抓宣传教育。加大现有土地法律法规的宣传力度。要有针对性地加大与农村土地使用相关的土地法律、法规、政策宣传力度。一方面,对拥有土地审批权、管理权、执法权的机关和工作人员以及干部和村民进行国情国策教育和依法行政教育,促进依法使用和管理土地危机意识的提高。另一方面,要积极开展正面的预防教育、宣传和咨询,还要加大反面警示教育力度;不仅可以采用法制教育专题讲座、犯罪人员以身说法、相关案件图片展览等传统手段,还可以利用影视技术制作教育录像片,进行更为广泛更为生动直观的宣传和教育,形成依法行政,严格执法的合力。

(十)铁心硬手抓乡村振兴。整治农村乱占耕地是助力乡村振兴的关键。一是积极推进农村土地使用制度改革。加快推进农村集体建设用地确权发证,开展农村宅基地利用情况调查和农村土地后备资源核查。探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,促进农业产业结构调整,推动“乡村振兴战略”实施。二是助力村级债务化解加快脱贫攻坚。做活镇村资源变现文章,加大增减挂钩、工矿废弃地复垦和耕地占补平衡项目实施力度,最大限度进入省级和州级指标交易平台进行交易,进一步提高项目实施补助标准,支持村级债务化解,反哺村集体经济发展和扶贫攻坚计划实施。三是为安居工程建设提供保障。探索研究将农村安居工程与农村宅基地有偿退出、同一乡镇村庄建设用地布局调整试点等工作有机结合。利用建设用地复垦以及耕地占补平衡等项目载体,多渠道增加土地指标,拓宽资金渠道,确保安居工程顺利实施。

作者简介:李振华,彝族,男,1963年12月26日生于牟定县,党员,大学,西南林学院毕业。工作严谨,兴趣广泛,博览群书,谦虚自信。在中共牟定县委政策研究室、中共牟定县委农业农村工作领导小组办公室工作。

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