强化农村土地管理 推进乡村振兴战略--浅谈农村土地执法管理途径

作者:李振华 日期:2018/3/26 来源:本站原创 点击:4795 

近年来,随着国民经济持续快速发展,农民收入水平较以往有了新的提高,不少农民在富足起来后,纷纷将手中闲置资金投入到房屋建设和改善自己原有居住环境中来,或批地建房,或拆旧重建,或扩建装修,农村建设领域得到了较快发展。然而,由于农村建设行为点多面广,国土行政主管部门监管力量有限,在农村村民建房管理方面存在的问题仍比较多,矛盾也比较突出。在深化农村土地流转制度改革的新形式下,亟需进一步加强管理,如何完善探索农居民建房用地管理的新思路和新办法,实现农村村民建房管理的法制化、规范化是广大国土工作者和各级干部思考的重点。
    一、农村建房整治迫在眉睫

(一)农村宅基地缺乏规划。目前,除乡镇规划区以外没有编制村庄建设规划,乡(镇)土地利用总体规划的建设预留地只规划到行政村,没有规划到村民小组,而土地所有权属村民小组所有,规划的缺位和虚设,致使农村居民住宅难以落实。建房地点由村组及建房户任意选定,随意选址,造成村庄布局杂乱无章,分布零散,浪费土地,聚集效应不高,而且还容易因相邻权引发纠纷。同时,一些村庄盲目外延,建房户纷纷向村庄外扩张。一是农民建房“沿路爬”,公路(包括村内道路)通到哪里,新房就建到哪里,争相沿路居住;二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外围延伸,村庄内部却破破烂烂。

(二)农村非法买卖宅基地。在土地承包经营过程中,村、组将土地全部发包到户,且经营权30年不变,村组未预留机动地,导致群众私下有偿转让自留地、承包地、宅基地时有发生。

(三)极少数群众违法占地。按照现行规定,农村村民建房需村民小组、村民委员会同意,报乡(镇)人民政府审核,提交辖区国土所核实,上报县国土资源局,占用农用地特别是耕地的,县国土资源局相关职能股室到实地核查,审批后才能建房。但是个别农户不执行,未批先占,未批先建,违法用地。

(四)乡村干部思想不重视。一是部分村干部法制观念不强,越权指定宅基地,以个人感情影响标准,不按土地管理要求研究报批宅基地。二是有些村村干部原则性不强,老好人思想严重,怕得罪人。三是工作不规划。对需调整宅基地的农户,只有口头协议,没有签订文字协议。遇到建新不拆旧的“钉子户”,没有处理,没有解决,任其发展。

(五)土地法律观念很淡薄。一是村民思想观念陈旧,建房选址普遍要“看风水”。有些村民认为规划的地方“风水”不好,宁愿不建房或另选址;有些群众宁愿占耕地,而不利用已有宅基或空闲地,造成土地浪费。是村民自身的原因。在建房问题上存在只顾自己,不顾整体:有的只图方便,路修到哪,房建到哪;有的只图自己享受,老宅不用,选取好的环境另建新宅等等。只顾眼前,不顾长远;有的占用农田,在自家承包田建房,把个好端端的成片农田弄得支离破碎;有的紧挨路边建房,使得今后道路拓宽、街道改造难上加难;有的压占水体建房,造成水系不畅直接影响农业排灌。至于厕所、猪圈等辅助设施建在沟塘旁边,更是比比皆是。三是有些村民互相攀比,多占乱建,形成一户多宅,而且另建新房,但不愿拆除老房子,旧地基不愿交还集体,浪费土地资源;四是不少村民认为“土地承包到户,就是自己的”,不经批准随意占地建房,甚至将承包地、自留地有偿转让他人建房。五是村官自身的原因。多数是亲情人情大于乡情县情,现在村官三年一选。民选海选,正直管事的村官很难得票当选,这也片面助长了亲情、人情,放任村民建房自主。村民自治大于国家法制,有的村官片面认为自治就是自管,无视国家法律,无视上级部门审批。
    二、农村建房管理势在必行

(一)必须注重疏:

1、疏:推行宅基地分区管控。对乡镇内农村居民点划分为三大区:禁建区、限建区、可建区,推行宅基地分区管控。一是禁建区包括各乡镇(街道)已纳入旧村改造片区、已立项或实施村居社区公寓建设的农村集体经济组织以及各镇(街道)列入禁建的其它区域。禁建区停止新增单家独院类型的宅基地审批,禁止农村住宅改建、扩建、迁建,大力推进旧村改造和村居社区公寓建设。经鉴定为危房的农村住宅,可允许其在不超过原有批准面积的情况下进行改建。二是限建区包括各乡镇(街道)中心城区、城乡结合处以及各镇(街道)列入限建的其它区域。限建区暂停新增单家独院类型的宅基地审批,允许农村住宅改建、扩建、迁建,积极推进村居社区公寓建设。三是可建区指各乡镇(街道)除禁建区和限建区以外的其它区域。可建区允许单家独院建设,按照“一户一宅,面积不超80平方米”的规定进行新增单家独院类型的宅基地审批,允许农村住宅改建、扩建、迁建,鼓励推进村居社区公寓建设。四是以三区管理为基础,以“一户一宅”为原则,建立宅基地申请人资格准入库。对已纳入资格库名单的村民,可依照《宅基地管理规定》申请新的宅基地。

2、疏:加强土地国策大宣传。一是宣传《土地管理法》及配套法规,增强群众的土地国策意识和土地忧患意识,贯彻落实“农村村民一户只能拥有一处不超过标准的住宅”,牢固树立宅基地、自留地、承包地属于集体所有,个人只拥有使用权,没有处置权的意识,破除宅基地属于私有观念,增强村民节约土地、依法用地法律意识。二是提高办事效率,缩短审批时间,使具备建房条件的村民能及时拿到土地审批件,合理合法用地。

3、疏:发挥乡镇村舆论阵地。乡镇村广播上要开设《土地之声》宣传栏目,每周开展一次《土地法》讲座;村广播室是宣传上级政府政策和村组干部与群众沟通的桥梁,也是国家土地政策宣传的工具,利用村广播室向村组群众宣传农村土地政策,农民建房用地有关规定,以及其他与农民有关的土地政策宣传。另外,可利用村务公开栏单独设置国土知识宣传一栏,方便村民了解国土知识,增强群众依法用地的法制观念。

(二)必须注重堵:

1、堵:强化执法,违建拆除。一是依法打击滥用乱占、违法建房及私批乱放、买卖或变相买卖宅基地等违法行为,切实遏制宅基治理混乱势头,规范农村用地秩序。要抓出几起典型案件,严厉处理。二是未通过国土资源部门批准已建好的房屋,必须限期拆除,并恢复土地。三是另新建房屋,老房未拆除的,必须拆除,老宅基地交还集体,严格执行土地法一户一宅规定。四是简化执法程序,对于责令新增宅基地违法用地、违法建设自行拆除未果的,由政府组织进行迳行拆除,切实将农村违法建设消灭在萌芽阶段。五是责令所有未经批准的在建宅基地立即停工。乡镇政府联合各村(居)委会对辖区内所有未经合法批准的在建宅基地拍照登记存档,责令其立即停工,经劝阻后仍不收手的,一律按违法用地、违章建设做强拆处理。

2、堵:严禁卖地,严肃查处。一要严禁城镇居民和不符合条件的村民私下买卖宅基地和地上房屋,对非法对外出售宅基地或村内违规开投宅基地的行为,依非法转让土地严肃查处。二要打击乱批乱放和非法买卖宅基地行为。对发现的基层干部乱批乱放或买卖宅基、变相买卖宅基,在耕地乱建住房的,国土部门要认真调查,查实证据,严厉处理,追究其相关责任,切实遏制乱批宅基和买卖宅基之风。

3、堵:制定政策,提供保障。为在制度上、源头上加强土地管理,真正达到“管住当前、清理过去、着眼未来”的要求,建议政府尽快出台对农村土地资源长效管理的系列文件。明确把农村土地资源管理、切实保护耕地和降低涉土信访等内容列入各乡镇村以及相关部门岗位目标责任制考核内容,严格实行问责制和责任追究制度。

4、堵:完善制度,整合资源。按照预防、查处、监管和部门联动等,制定行之有效的一整套土地执法制度,从根本上遏制土地违规违法行为。开展执法监察工作,特别是要建立和落实土地执法动态巡查制度,联合办案制度和土地执法问责制度。明确查处国土资源违法案件,严厉打击国土资源违法行为是国土、监察、公安、检察四部门的共同职责。建立联席会议制度,整合执法资源,加强联合执法力度。

(三)必须注重管:

1、管:责任下沉。成立乡(镇)、村(居)宅基地管理组织,发挥村级组织在编制村庄规划、宅基地管理以及村居社区公寓建设等方面的作用,强化村(居)自治管理。同时建立宅基地工作考核机制,纳入村(居)工作绩效考核范围。

2、管:严格审批一是坚决贯彻"一户一宅"的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省、州、县规定的标准。各乡镇不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。二是严格农村宅基地审批,规范管理。严格农村居民宅基地占用审批程序,建立健全农村宅基地台帐,严格“四公开、一监督”制度,即公开对象条件,公开时间程序,公开审批结果,公开收费标准。加大执法力度,严肃查处违法占地及宅基地非法买卖行为。对出卖原有宅基的,不得再申请建房,新建住宅的,原宅基地复耕,交回集体。三是健全制度。在宅基地审批过程中,县、乡(镇)国土资源管理所要做到“三到场”。即:受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等;宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

3、管:专项整治。开展土地执法专项行动,摸清全县土地总量、结构和分布的基础,建立全县统一的土地资源信息化管理平台,转变管理理念和管理方式,推进精细化管理。建立集体建设用地等各类台帐,健全建设用地批前、批中、批后全程监管制度和项目用地分类管理的监察制度。监察队伍必须建立监管巡查台帐。

4、管:规范报批。农村村民建住宅需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请,并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的,报经乡(镇)审核后,报县审批。经依法批准的宅基地,农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为,健全公开办事制度,提供优质服务。县、乡(镇)要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。

5、管:认真履职。加强领导,推进农村宅基管理的法制化。乡镇及有关职能部门要站在保稳定、促发展的高度,高度重视农村宅基治理工作,切实加强对农村宅基治理工作的领导。一要严格农村宅基地的审批。乡镇国土、建设部门要严格落实农村宅基地审批会审制,要密切协作,积极配合,确保有资格建房农民能够及时依法得到审批,严防不作为或乱批乱放等现象发生。二要切实提高基层干部的依法行政水平。国土部门要对基层站所人员加强思想政治和业务培训,学习有关法律法规,培训执法环节中应注重的问题,把握执法技巧和群众工作能力,提高基层执法水平。三是妥善解决农村宅基纠纷案件。对农村宅基地治理中的纠纷和信访案件,乡镇及国土、建设部门要认真履行职责,细致调查,妥善处理。依照土地权属争议调查处理办法,严格做好宅基地纠纷。

6、管:加强队伍。重视执法监察机构和队伍建设,构建县、乡镇(街道)、村三级土地执法监察网络体系。增加乡镇土地执法监察队伍编制,努力改善执法监察机构和队伍的工作条件,执法监察所必须的硬件设施建设资金投入要给予倾斜。加强各乡镇(街道)土管所建设。建立乡镇纪委农村土地执法监督制度,构建群防群治的土地执法体系。充分调动农村基层组织和广大群众的积极性,使农村土地执法监督员成为土地执法的“第一线”责任人。

7、管:不徇私情。要不徇私情,依法办事。国土执法监察人员在执法过程中要坚持“阳光执法”,不徇私情,在查处违法行为时做到官与民一样对待,门户大的与门户小的一样对待,亲朋好友与普通老百姓一样对待。只有执法人员在执法过程中公正无私,依法办事,在广大的人民群众中才能树立威信,群众才会积极参与国土资源管理。当然,目前基层特别是农村还有相当一部分人对法律法规了解掌握的还不够,各种各样的违法行为时有发生,还有少数基层干部制定不规范的“土”政策,容易误导群众,造成农民违法用地建房、违法采矿,出现各种纠纷,查处起来难度较大。国土执法监察人员在执法监察过程中,应采取法制宣传,法制培训教育,送法到基层等形式在广大干部群众中深入宣传《土地法》,增强广大干部群众依法用地,保护耕地的自觉性,让他们认识到破坏耕地的严重性和需要承担的法律责任,以及违法占地给自己带来的经济损失,营造和谐国土,构建和谐社会。

8、管:提高素质。主要是加强确权人员培训,提高专业素质。 农村宅基地确权工作具有较强的专业性。无论是对国家和地方土地政策的解读,还是对被调查权利人的解释说服;无论是对宗地范围的认定,还是对宗地界址点的测绘都需要工作人员具有较扎实的专业素质。在农村土地确权过程中,不要简单地丈量颁证,要依法依规核定村民宅基地占用面积,确保在不影响村民生产生活的条件下,切实贯彻一户一宅和规定面积的相关规定,彻底理清农村宅基地乱象;做好宅基地确权工作,明晰权属,为今后宅基地担保、流转、出租奠定基础。 
    9、管:执法监察。主要是健全完善执法监察工作制度。执法监察工作要制度化、规范化,执法巡查要分片包干到人,责任落实到人,并贯穿到执法监察工作的各个环节,用制度约束人,用制度管理人。国土执法监察人员工作在一线,冬寒夏热,非常辛苦,但要克服困难,做到防查结合,全程监管,快速反应,以适应新形势下国土资源执法监察工作要求。

作者简介李振华,彝族,男,1963年12月26日生于牟定县,党员,大学,西南林学院毕业。治学严谨,兴趣广泛,博览群书。在中共牟定县委政策研究室、中共牟定县委农业农村工作领导小组办公室工作。

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